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从癌症基金会欺诈案看美国慈善监督体系
发布日期:2015-08-04 字号:[ ]

    中民慈善捐助信息中心讯:2015年5月19日,美国联邦贸易委员会(FTC)在华盛顿总部召开了一场特别的新闻发布会,宣布对4家癌症慈善机构提起诉讼,指控其涉嫌诈骗和滥用1.87亿美元善款。这些慈善机构组织者们将绝大部分捐款用于自己及亲友的奢华生活消费,欺骗了大众的善心。本次诉讼之所以备受瞩目,除了其涉及金额巨大、受骗人数众多外,还是美国慈善史上第一次由美国联邦贸易委员会联合来自美国50个州和哥伦比亚特区政府的执法部门共同起诉的案例。6月下旬,笔者作为中民慈善捐助信息中心代表于美国华盛顿参加国际筹资委员会会员大会,明智捐赠联盟主席Art Tylor向与会者详细介绍了这一欺诈案。由此入手,可以窥得美国慈善监督体系的运作方式。

    一、James Reynolds 及其亲友慈善欺诈案始末

    1987年,James Reynolds被美国癌症协会(American Cancer Society ,简称ACS)田纳西州诺克斯维尔郡分部辞退,随后,他成立了美国癌症基金(Cancer Fund of America,简称CFA),开始经营他的慈善诈骗网络。他聘用了商业机构的职业筹资人进行筹款,并在筹款过程中使用与ACS类似的机构名称、邮箱地址,刻意混淆CFA与ACS。这一筹资策略收效显著,在CFA成立的第四年,其年度接受现金捐赠已高达1050万美元(约6518万人民币)。然而,Reynolds运营下的CFA并没有按照承诺的那样把善款用在资助癌症患者及其家庭,除了支付高额聘请的商业筹资人的费用外,其他善款被用来支付Reynolds及其亲友的高额薪水和其他奢华的个人消费。

    CharityWatch是美国著名慈善监测平台之一。鉴于CFA项目支出低、筹资费用高的情况,该平台从1993年开始为CFA的评级即为“F”。但他们的欺诈行为并没有因此停止,在2002年至2011年期间,Reynolds及其家人相继成立了另外四家与癌症有关的机构,主要负责人均为Reynolds家人和CFA的前雇员。Reynolds的儿子从16岁开始就在CFA任职,之后成为另外两家机构的创始人、主席兼CEO,还是另一家机构的董事会成员。这四家慈善机构分别是癌症支持服务(Cancer Support Services,简称CSS)、美国儿童癌症基金(Children's Cancer Fund of America,简称CCFOA)、乳腺癌机构(Breast Cancer Society,简称BCS)和美国癌症支持协会(American Association for Cancer Support ,简称AAFCS),它们在CharityWatch上的评级也均为“F”。其中,CFA与隶属其下的CSS情况较好,项目支出为总收入的13%,筹得善款的80%用于筹资成本。

    其实,早在1989年,CFA就面临来自20个州的捐赠人联合提起的诉讼,却以支付罚款草草了事;通过美国联邦贸易委员会联合来自美国50个州和哥伦比亚特区政府的执法部门的联合调查,更多真相浮出水面,公众终于了解到Reynolds及其亲友是如何打着慈善的幌子行骗。

据了解,美国癌症基金、癌症支持服务、美国儿童癌症基金和乳腺癌协会这四家机构靠向癌症病人做出为其提供安宁疗护、化疗等医疗服务的承诺集拢资金。实际上,只有很小一部分的资金真的用到了病人身上,其他则都用在了公司车辆、高薪、甚至一次加勒比海旅行等这些个人享受上。报告称,在2008年到2012年之间,这4家公司筹集到了1.87亿美元的资金,但他们只上报了1.2亿美元,并且他们实际用到医疗工作的费用仅占了善款的2.4%到3.4%不等。

    为了掩盖这种欺诈行为,这些公司利用“捐物”名目支出上亿美元,实际上,这些“捐物”对于癌症患者来说根本没有什么作用。比如,美国癌症基金购置的通用保健医疗箱,里边放的则都是一些香皂、洗手液等洗漱用品、非处方药、可降解餐盘、塑料餐具、丝巾、电池、女性化妆品、家庭主题DVD、成人衣服、iPod Nano保护套、礼品包装纸、空白贺卡、糖果、玩具、儿童彩绘书等。

FTC向法院提出以下处罚建议:对BCS处以6560万美元的罚款或是拿出其在2008年到2012年之间花费的所有捐款,另外,该机构前任总裁James Reynolds II需要支付7.5万美元的罚款;对前任CSS总裁Kyle Effler处以4120万美元的罚款;对CCFOA处以3000万美元的罚款。此外,这三个机构与CFA将在未来被禁止进行任何形式的慈善筹款活动。之后,美国儿童癌症基金和乳腺癌协会愿与原告方达成庭外和解,自行解散并偿还费用,追回的善款将转给其他声誉良好的慈善机构。

    在5月19日的新闻发布会上,弗吉尼亚州总检察长Mark Herring在回答记者提问时指出,2010年他的前任开始关注这个案件并立案调查。当他发现这是个涉及美国各州的严重慈善诈骗案后,着手联合各州司法系统和联邦贸易委员会共同调查。另外,美国社会对案件调查持续长达五年之久提出质疑,认为如果尽早提出诉讼,后来的善款就不会流向这些机构,避免很多捐赠人受骗。对此,原告方给出的解释是,之前一般的慈善欺诈大多以交罚款了事,而本案涉及金额巨大、受骗人数众多,检方希望将这个诈骗团伙连根拔起,再也不能从事与慈善有关的任何行为,这就需要各州及联邦层面的通力合作,这个沟通与合作会耗费一定的时间。不管怎样,我们还是看到了一个可喜的结局,在各方的通力合作下,一颗慈善毒瘤被彻底拔除。那么,在美国这个非营利部门占全国GDP2%的慈善帝国里,慈善行业是如何被监督和管理的呢?

    二、美国慈善基金会的规范与管理

    在翻看政府文件时,我们惊讶地发现,慈善超级大国并无一部专门独立的《慈善法》,联邦层级规范慈善活动的只有《税法》,各州自行制定规范慈善组织的州法。

1894年,美国《联邦个人所得税税法》规定非营利的慈善组织的免税优待,公司相应慈善捐赠的减税。1950年,开征“不相关营业所得税”,目的是使慈善组织专心于免税活动。1954年《国内税收法典》,首次将慈善免税条款,统一并入法典第501条中。“慈善”“慈善目的”“公共政策要求”“政治活动”“免税资格”,主要依靠普通法案例的解释。以《国内税收法典》第501条为龙头,一系列的税收、非营利组织、基金管理、信托、社会福利条款、IRS行政法规、州法、司法判例构成的美国慈善法律体系,令人眼花缭乱。

为打击富人利用慈善逃税,1969年国会通过《税制改革法》,明确规定:基金会每年投资所得要纳税;严禁基金会内部转移资金;基金会每年必须捐掉一部分财产;基金会持有任何一家公司的股票不得超过20%;不得从事危及资产安全的投资;严禁资助政治选举、立法游说;捐赠符合公益事业标准,接收单位须在一年内将善款用于指定目的;对个人的捐赠必须经过严格的批准程序。

    法学教授沙夫表示:联邦税法和国税局扮演着监管慈善机构的主导角色,但州法也相当重要,特别是在慈善机构的成立、公信方面。大法官布兰代斯说:“阳光是最好的防腐剂,电灯是最好的警察。”之后,美国慈善组织透明度大为提高,归功于国税局从20世纪90年代中后期开始推行的“990表”。IRS把慈善组织每年上报的990表信息,提供给监督机构。信息全文上网,供媒体和公众监督。信息准确完整,方便公众查询,是确保慈善组织服务于公众的关键。

    各州法律禁止:慈善组织申报的注册申请、财务报告或其他文件作虚假声明;劝募时作虚假声明;未做财务年报;上交不完整不准确的财务年报;未能保存财务档案;未经注册擅自劝募;强制劝募;未向公众或组织成员提供财务报告;未能举行成员会议。

    各州检察长确保慈善资产用于慈善目的。他有权采取法律行动:一般违法,与慈善组织达成非正式协议,限期改正。严重违法,检察长得撤销董事会成员;指令提交财务账目、支付罚金、董事会向慈善组织赔偿损失;解散慈善组织并指导其资产转移到其他慈善组织。

不过,研究表明,官僚化的慈善组织,处处受到政府掣肘,难以享有不受政府干预的独立性。官僚政治终究会阻遏、甚至扼杀民间的慈善活动。美国法律支持慈善组织,反映了深深扎根于美国历史和文化的偏好。

    三、美国的慈善丑闻事件的发生和披露

    虽然有相对完整的法律保障,但美国并没有像中国民政部门类似的对非营利组织统筹管理的政府部门,于是就有很多“漏网之鱼”的存在。

    根据美国税法4942节的规定,私有基金会每年必须用掉其资产总额中的5%,这一支出包括公益事业支出以及管理费用。其中公益事业支出也叫项目开支,简单来说,就是用在其公益活动服务项目上的花费。管理费用又分为行政开支和筹款开支,前者包括慈善机构的员工工资、机构办公场地租赁、营运费用、交给总部的会费(如果有的话)等等,后者则是募款所必需花费的广告、宣传和游说费用。

    在美国,没有法律对开支比例做硬性规定,而且管理费用所占比例只是衡量一家慈善机构表现的相对标准,它也并不那么绝对,比如说从事专业救援工作的慈善组织和从事简单物资发放的慈善组织在管理成本上肯定是不一样的。但一般来说,普通慈善机构的管理费(包括筹款开支和行政开支)所占比例不应该超过35%。比如说,联合国儿童基金会行政开支占8.4%、筹款开支7.4%;而难民署筹款和行政开支分别达到18%和10.5%,项目费用为70.5%,这些都是正常的。

    然而,在全美最差劲的50家慈善机构的名单中,管理费所占比例均超过了70%。事实上,在过去10年中,这50家慈善机构的项目只将他们所筹善款中的4%用在了救助对象身上。有一家糖尿病慈善机构总共筹集了1400万美元,但只给了病人大概1万美元;最夸张的是,还有6家慈善机构甚至压根就没在项目开支上花过任何钱。

    美国媒体营利性筹资机构。这些筹资机构为基金会承担了募资的责任,于是当然,他们也要从基金会这里收取报酬。然而问题就出在这里,这些黑心的慈善基金会所找到的募资机构,可能就是基金会主席的朋友、亲人甚至就是他本人所开办的营利性公司。比如说,在过去8年里,美国乳腺癌基金会都花钱让约瑟夫•沃尔夫的电话营销团队来负责募集资金,而这个约瑟夫•沃尔夫,正是这家基金会创始人菲利斯•沃尔夫的儿子。在那8年之中,约瑟夫的公司从美国乳腺癌基金会这里一共获得了1800万美元的推广费用,直到2010年,媒体曝光了这一特殊关系,菲利斯被迫从基金会辞职,他们之间的这种关系才被迫中止。在菲利斯辞职之后,该基金会就再也没用过电话营销团队。

    除此之外,像上文提到的Reynolds一案,黑心慈善基金会还会给自己开很高的工资,并以咨询费等名义秘密地给自己付钱。在账面上做手脚,例如会故意夸大送给受助者的蛋糕跟空气清新剂的价钱等等;甚至于,有些基金会的“救助对象”本身也跟基金会主管有着各种各样的关系,比如说有一家医药研究基金会,他们最大的研究资助对象,是该基金会主席名下的一家营利性制药公司。

    由于美国没有法律对开支比例做硬性规定,因此从理论上来说,如果一家慈善基金会所有支出都是行政办公支出等管理费用,这也都不会违法,只是会失去公众信任而已。事实是,黑心基金会根本不怕监管机构的罚款甚至是查封。监察系统本身也很不完善,记录通常都只留在州范围内,目前并没有全国系统来记录慈善机构及其招商公司的违规信息。而且每个州的监察机构还不一样:在宾夕法尼亚,是州务部来负责;在加利福尼亚,是检察院来负责;佛罗里达将这个任务交给了农业和消费者服务部;而德州干脆就有两个部门按照三种不同的法规来负责同一种慈善机构。至于每个州的法律法规,那就更复杂了,这就给监察工作造成极大的麻烦。

    因此,美国对慈善机构和慈善活动的日常监督,除了媒体之外,主要靠慈善监测机构,例如知名的慈善导航(Charity Navigator),明智捐赠联盟(Wise Giving Alliance),导航星(GuideStar)等等。这些监测机构收集慈善机构的基本信息、治理信息、管理信息、项目信息、财务信息等等,并通过网络平台的形式呈现出来,为捐赠者提供了很好的选择依据。另外,明智捐赠联盟主席Art Tylor还介绍说,如果司法部门接到起诉,也会咨询监测机构的意见,参考相关平台披露的信息对一个慈善机构进行综合考量。


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